Dames en heren,
Ik wens professor Neels te bedanken voor zijn uitnodiging om deze studiedag af te sluiten.
Een van de gevaren van de terroristische dreiging is dat zij ons in een voortdurende staat van alertheid brengt. Hoewel onze aandacht niet mag verslappen en snel de vereiste maatregelen moeten worden genomen, is het noodzakelijk om bijwijlen stil te blijven staan en afstand te nemen.
Deze namiddag was de gelegenheid om een pauze in te lassen, en ik kan vaststellen dat alle actoren die gelegenheid te baat hebben genomen.
Ik kon niet alle debatten volgen, maar mijn kabinet was aanwezig. Op grond van wat ik van uw discussies weet, zou ik ter afsluiting van deze studiedag 4 punten willen onderstrepen die mij belangrijk lijken in dit debat over de bescherming van de rechtstaat ten aanzien van de terroristische dreiging.
- Strafrecht en terrorisme: specificiteit versus uitzonderingsjustitie
Ik wil het eerst en vooral hebben over het specifieke karakter van de aanpak van het terrorisme in ons rechtsstelsel.
Terrorisme is een vorm van criminaliteit. Het wordt, net als andere vormen van criminaliteit, gekenmerkt door specifieke regels die niet voor alle misdrijven gelden: bevoegdheid van het federaal parket en van gespecialiseerde onderzoeksrechters, mogelijkheid om een beroep te doen op bepaalde zeer indringende onderzoeksmethoden, tenlasteleggingen in verband met de loutere deelneming aan een groepering, om maar enkele voorbeelden te noemen..
Maar dat maakt van het terrorisme nog geen uitzonderingsrecht.
De evolutie van de terroristische dreiging zet de regering ertoe aan voorstellen te doen die beogen dat specifieke karakter van de aanpak van het terrorisme door het strafrecht te versterken.
In mijn hoedanigheid van minister van Justitie moet die evolutie tot waakzaamheid leiden. Het is mijn opzet om de evoluties die noodzakelijk zijn zo goed mogelijk te kiezen, waarbij telkens moet worden nagegaan of de maatregel onontbeerlijk is en moet worden beperkt tot het terrorisme.Daartoe raadpleeg ik in het bijzonder veel van de sprekers van vandaag.
Het ontwerp van wet inzakede veralgemeende bewaring van bepaalde gegevens voor een duur van twaalf maanden (gemeenzaam "data retention" genoemd), thans ingediend bij het parlement, is een voorbeeld van het evenwicht dat ik beoog. Het ontwerp van wet voorziet in een graduele toegang tot de bewaarde gegevens. Voor bepaalde misdrijven kan zes maanden achteruit worden gegaan, voor andere negen maanden. De langste periode geldt voor het terrorisme: het een specificiteit voor het terrorisme, maar dat maakt er nog geen uitzondering van.
Dat debat wordt ook in het kader van andere dossiers gevoerd, in het bijzonder de verlenging van de termijn van vrijheidsbeneming voor iemand voor de onderzoeksrechter wordt gebracht en de huiszoekingen 's nachts. [In de regering wordt gepraat over de voorwaarden van de voorlopige hechtenis.]
Het is evenwel paradoxaal vast te stellen dat het niet altijd gezond is om een uitbreiding van het strafinstrumentarium te beperken tot het terrorisme. Dat versterkt het beeld van uitzonderingsrecht, en net dat moeten we voorkomen. In bepaalde gevallen is de terroristische dreiging enkel de trigger voor de ruimere evolutie die nodig was,
wat niet wegneemtdat bepaalde aanpassingen toegespitst op het terrorisme soms onontbeerlijk zijn. Bepaalde aanpassingen zijn dan weer evoluties die een jurist eigenlijk zou willen vermijden, bijvoorbeeld de omschrijving van de misdrijven die zich steeds vaker voordoen voor de terroristische aanslag wordt gepleegd, en meer en meer verband houden met het gevaar, dan met de rechtstreekse schade of zelfs beperkingen inzake de vrijheid van meningsuiting opleveren.
Dat is een evolutie die in mijn ogen niet tot het volledige strafrecht moet worden veralgemeend, maar echter in enige mate noodzakelijk is met betrekking tot het terrorisme. Onderzoeken en controleren volstaan niet. Het moet tevens mogelijk zijn te sanctioneren nog voor de terroristische aanslag wordt gepleegd en de terroristische ideologie wordt verspreid.
Ik vrees dat wij het specifieke karakter van de strafrechtelijke aanpak van het terrorisme gaandeweg zullen moeten aanvaarden, zowel inzake het materieel strafrecht als inzake de strafrechtspleging, waarbij het uit den boze is om de fundamentele beginselen van het strafrecht los te laten en een uitzonderingsstrafrecht uit te werken.
- Approche judiciaire v. approche administrative
Une autre clé du respect de l’Etat de droit dans la réponse au terrorisme concerne la relation entre l’approche judiciaire et l’approche administrative.
Les politiques belges de sécurité se sont longtemps reposées presque exclusivement sur l’approche judiciaire. Cette approche est indispensable pour le volet pénal c’est-à-dire lorsqu’il faut sanctionner et avec la pression ultime de la prison. Elle n’est ni suffisante ni toujours adéquate.
C’est vrai pour la surveillance et c’est vrai pour les mesures directes à l’égard de la personne.
La surveillance est indispensable en matière de terrorisme et ce n’est pas une mission judiciaire. Certes, des mesures de surveillance existent dans l’approche judiciaire, par exemple l’infiltration ou l’écoute téléphonique. Mais l’objectif est de collecter la preuve, pas de prévenir une menace. Cette dernière mission relève des services de renseignement. Certains pensent : au plus tôt l’approche judiciaire prend le relai de l’approche renseignement, au mieux les droits de la personne sont protégés. C’est une erreur je pense. Certes, l’approche « renseignement » est intrusive en termes de vie privée, mais elle ne débouche sur aucune mesure touchant à la liberté de la personne tandis que l’approche judiciaire a, comme je l’ai déjà expliqué, toujours la prison comme horizon ultime même si bien sûr tout qui fait l’objet d’une enquête judiciaire ne termine pas en prison.
Mais donc il est indispensable d’investir dans les services de renseignement avec bien sûr des mesures de contrôle sur lesquelles je reviendrai.
L’approche judiciaire n’est pas l’approche naturelle pour surveiller une personne. Elle n’est pas non plus dans tous les cas la bonne approche pour prendre des mesures à l’égard de la personne. On touche ici à un débat délicat mais fondamental pour l’Etat de droit et très actuel : quelle mesure doit rester exclusivement judiciaire, quelle mesure peut être administrative ? Faut-il penser à des situations exceptionnelles dans lesquelles la mesure judiciaire est pour un temps confiée à l’autorité administrative ?
Le gouvernement, vous le savez, a élargi l’éventail des mesures administratives :
- le Ministre de l’intérieur peut depuis cette année retirer pour une durée de 6 mois la carte d’identité d’une personne pour laquelle on a des indices sérieux qu’elle cherche à rejoindre un groupe terroriste à l’étranger ;
- le Code consulaire a été modifié pour élargir les possibilités de retirer administrativement un passeport à une personne présentant un risque pour la sécurité ;
- j’ai avec le Ministre des Finances finalisé en septembre une circulaire permettant d’activer la législation existante sur le gel administratif des avoirs terroristes sur base d’une liste nationale des personnes et groupes visés.
Het is u natuurlijk niet onbekend dat er in de onmiddellijke buurlanden andere administratieve maatregelen bestaan en ik verheel u niet dat sommige soms te berde kwamen of komen tijdens discussies op Belgisch niveau. Hoewel het geenszins mijn bedoeling is daarover vandaag een standpunt in te nemen, wens ik door een aantal voorbeelden aan te tonen dat het om een uitermate actueel debat gaat:
- de administratieve blokkering van jihadistische websites
- het administratieve verbod op radicale groeperingen
- het administratieve verbod om het grondgebied zowel te verlaten als terug te komen, daaronder begrepen voor onderdanen!
- de administratieve sluiting van bepaalde eredienstplaatsen
- enz.
Volgens mij zijn er twee fundamentele verschillen tussen de gerechtelijke maatregel en de administratieve maatregel: in de eerste plaats het criterium en het doeleinde en vervolgens de controle.
Het ontbreekt mij aan de tijd om stil te staan bij het criterium en het doeleinde, maar ik wil toch onderstrepen dat de administratieve maatregel nuttig kan zijn als hij gegrond is op het administratieve begrip van het gevaar veroorzaakt door de persoon. Hij mag evenwel niet gebaseerd zijn om de aanwijzing van het bestaan van een strafrechtelijk misdrijf, want in dat geval oefent de administratieve autoriteit de rechtsvordering uit.
Ook en vooral de controle levert een wezenlijk onderscheid op. Het administratieve karakter van die maatregel betekent niet dat er geen controle wordt uitgeoefend. Ervan uitgaan dat een administratieve maatregel niet grondig is onderzocht en geen groot geschil vormt, zou neerkomen op een miskenning van de administratieve rechter en van de Raad van de State . Er wordt al te vaak uit het oog verloren dat de invoering van nieuwe administratieve maatregelen tegen het terrorisme onderstelt dat zij geval per geval moeten worden gemotiveerd om de betrokkene de mogelijkheid te bieden zich te kunnen verdedigen.
De vraag of het passend is genoegen te nemen met een controle a posteriori, dan wel of de aantasting van de rechten van de persoon vereist dat de rechter een controle a priori doorvoert, is een van de fundamentele vragen (niet de enige evenwel) die telkens moet worden gesteld bij de invoering van een administratieve maatregel die de rechten en de vrijheden beperkt.
Hoe dan ook, het staat buiten kijf dat de administratieve aanpak en de gerechtelijke aanpak elkaar aanvullen en op die manier moeten worden uitgedacht en opgezet. Daarom ookblijven de minister van Binnenlandse Zaken en ikzelf onverdroten aandringen op informatiedoorstroming en inzonderheid, met de duidelijke steun van het parket, op het delen van de gerechtelijke informatie met de andere actoren in de veiligheidsketen.
Ik heb geen tijd om uit te weiden over deze aangelegenheid, maar zij is onrechtstreeks belangrijk voor dit debat over de rechtsstaat.De rechtsstaat zal des te beter worden beschermd en er zal des te minder worden geprobeerd om hem te doen wankelen als iedere actor in die rechtsstaat over de middelen en de informatie beschiktom zijn opdracht te vervullen.
- Un équilibre subtil dans la protection de la vie privée
Le troisième point sur lequel je veux insister concerne le respect de la vie privée qui est intimement lié à la question des « checks and balances » chère au débat sur l’Etat de droit.
Ici aussi, il nous faut faire la distinction entre des évolutions rendues nécessaires par l’évolution de la menace terroriste et les évolutions qui sont rendues nécessaires, toutes formes de criminalité confondues, par l’évolution des technologies.
Il ne fait pas de doute que la lutte contre le terrorisme est un argument de poids pour certaines mesures récentes prises par le gouvernement ou en voie d’être prises.
Je pense à :
- La fin de l’anonymat des utilisateurs de cartes de téléphonie mobile prépayées
- Le projet de loi « data retention »
- Les projets de loi en finalisation au niveau du gouvernement concerne les méthodes de recherche au niveau judiciaire (projet BOM) et des services de renseignement (projet BIM)
- Les discussions que j’essaie de mener au niveau de l’Union sur l’accès aux données de communication de services comme Skype ou Whatsapp
Mais l’importance de ces mesures dépasse largement la lutte contre le terrorisme. A partir du moment où des infractions graves peuvent se préparer de plus en plus exclusivement via Internet voire même s’exécuter exclusivement via Internet, il est évident que les méthodes de recherche doivent être adaptées et qu’on ne peut pas laisser les enquêteurs aveugles et sourds.
Je ne parle pas de surveillance de masse sur base d’algorithmes plus ou moins obscurs. Je parle de mesures ciblées dans des enquêtes concrètes.
Il ne fait pas de doute à mon avis qu’il faut offrir un grand éventail de possibilités légales dans les méthodes de recherche liées aux communications électroniques. Le défi pour l’Etat de droit est d’identifier ces mesures compensatoires qui vont assurer, en fonction de l’intensité de l’intrusion dans la vie privée, la proportionnalité de la mesure et les garanties adéquates.
C’est exactement l’exercice auquel je me suis livré dans le projet de loi « data retention » et auquel je me livre dans les projets de loi « BOM » (càd méthodes de recherche judiciaires) et « BIM » (càd méthodes de collecte de renseignements).
Parmi ces garanties, la question évidemment cruciale est celle du contrôle.
Il y a le contrôle direct sur la mesure, a priori et a posteriori.
En judiciaire, cela pose la question de ce qui peut être fait par la police d’initiative, ce qui relève du procureur du Roi et ce qui requiert une décision du juge d’instruction voire une mise à l’instruction.
En renseignement, cela pose la question de ce qui peut être décidé par l’officier de renseignement, ce qui nécessite l’autorisation du chef de service, ce que la Commission dite « BIM » doit autoriser a priori, ce qu’il faut notifier à la commission ou au comité R et qu’ils peuvent bloquer a posteriori, etc …
Mais il y aussi la question du contrôle général sur les services. Cela me mène au 4è et dernier thème de mon intervention.
- Contrôle des services
De controle van de organen is een wezenlijk element van de architectuur van het justitieel apparaat en veiligheidsapparaat .
Ik geloof eerlijkheidshalve dat het grote aantal verschillende niveaus die controle uitoefenen op de diensten een waarborg biedt voor de burger.
D e rechterlijke autoriteit die met de onderzoeken is belast controleert het dagelijks gerechtelijke werk van de politie. De interne controle gebeurt inzonderheid door de algemene inspectie. Ook het Comité P controleert de politie.Het Controleorgaan voor het beheer van de politionele informatie houdt specifiek toezicht op de gegevensverwerking, de Privacycommissie voert een ruimere controle uit.
De inlichtingendiensten zijn tevens onderworpen aan interne controlemaatregelen en aan toezicht door de BIM-commissie, bestaande uit magistraten, wat het aspect gebruik van de methodes om gegevens te verzamelen betreft.Ook het Comité I neemt zijn opdracht ter harte. Dat Comité I, het Comité P, het controleorgaan voor het beheer van de politionele informatie en de Privacycommissie ressorteren niet onder de uitvoerende macht, maar onder het parlement.
Al die controleorganenverrichten opmerkelijk werk, daaronder begrepen inzake de controle van deoperationele of wetgevende reactie (ik denk in casu aan de Privacycommissie) op de terroristische dreiging.
De diensten zijn aan hevige druk onderworpen. Binnen het raam van de reacties op de aanslagen in Parijs hebben de diensten het niet gemakkelijk gehad, want zij moesten als het ware non-stop werken om vooruitgang te boeken bij de onderzoeken en aanslagen te voorkomen .. en tegelijkertijd een stipt en ordentelijk antwoord geven op de enquêtes opgestart door de comités I en P.
Ik wens vandaag hulde te brengen aan alle actoren - zij die controleren en zij worden gecontroleerd - voor de manier waarop zij die fase die moeilijk, gevoelig en onontbeerlijk is, hebben beheerd.
Het bestaan van dat controlesysteem leidt ertoe dat tal van buitenlandse partners die interne hervormingen hebben opgezet, in het bijzonder inzake de gerechtelijke en parlementaire controle op de inlichtingendiensten, zich spiegelen aan ons land. In de huidige omstandigheden doet dat deugd.
Dat betekent dat ons model niet alleen aanlokkelijk is op papier, maar ook werkt in de praktijk.
Conclusion
Cela me mène à « conclure ma conclusion » de cette journée d’études.
Claude Lefort a dit que la démocratie est le régime politique où le lieu du pouvoir est vide.
Il renvoyait en particulier aux élections périodiques qui rebattent les cartes à chaque fois, rendent les hommes politiques redevables de leurs actions et empêchent une accaparation du pouvoir.
Cela peut aussi s’appliquer à l’architecture de sécurité dans un Etat de droit. Le pouvoir n’est pas concentré dans les mains du juge d’instruction, du Collège des procureurs généraux. Il n’est pas concentré dans les services de renseignement ou la police. Il est encore moins concentré dans les mains d’un ou plusieurs Ministres, qu’ils s’appelle Ministre de l’intérieur et de la sécurité, Ministre de la justice ou Premier Ministre.
Le pouvoir est partagé et constamment redistribué en fonction de l’évolution du travail opérationnel, stratégique, réglementaire.
Mais si le lieu du pouvoir est vide, le lieu de la responsabilité ne l’est pas. L’Etat de droit s’effondre lorsque le pouvoir se concentre entre trop peu de mains. L’Etat de droit s’effondre aussi, et la tentation sécuritaire et autoritaire émerge, quand on ne sait plus qui est responsable et que chacun se renvoie la balle.
Un des défis principaux pour la Belgique est d’empêcher que la multiplication des niveaux de pouvoir (commune, entités fédérées multiples et Etat fédéral en particulier) ne débouche sur une dilution des responsabilités en particulier dans la prévention du terrorisme. C’est une partie importante de notre travail actuel.
Ons systeem heeft een lelijke knauw gekregen door de terroristische dreiging die in de geschiedenis haar gelijke niet kent. Het heeft een lelijke knauw opgelopen, maar het is niet en zal niet worden gedestabiliseerd. Onze rechtsstaat wordt niet ter discussie gesteld en dat zal ook niet gebeuren.
Moeilijke keuzes moeten worden gemaakt, er zullen controversen, spanningen en discussies zijn. Maar dat is democratie. Iedere nieuwe aanslag, en we moeten ons voorbereiden op nieuwe aanslagen, zal leiden tot ondoordachte tweets, tot pogingen om bepaalde duidelijk bepaalde grenzen te overschrijden, tot instrumentaliseringen en tot voorstellen die te ver gaan.
Ons systeem, ons besluitvormingsproces, brengen ons evenwel terug tot rede en tot evenwichtige oplossingen . In mijn hoedanigheid van minister van Justitie verbind ik mij daartoe.
In mijn hoedanigheid van minister van Justitie verbind ik mij ertoe alles te doen wat mogelijk is opdat de diensten en autoriteiten betrokken bij de respons op de terroristische dreiging over de middelen zouden beschikken om hun werk goed te doen.
Ook dat is een wezenlijk element van de complexe architectuur die onze rechtsstaat uitmaakt.