U zal zich misschien afvragen waarom de minister van justitie als “chef van de justitiële strafrechtelijke handhaving” het woord neemt op een studiedag over “bestuurlijke handhaving” die grotendeels onder de bevoegdheid van zijn collega van Binnenlandse Zaken valt.
Dit is echter niet zo verwonderlijk als het op het eerste zicht mag lijken.
De tijd dat de bestuurlijke en de gerechtelijke aanpak van onveiligheid twee gescheiden werelden waren, die hoogstens vanop een respectabele afstand en louter beleidsmatig communiceerden, is wat mij betreft (en mijn collega van Binnenlandse Zaken zal dit ook wel beamen), verleden tijd.
We moeten er integendeel verder werk van maken om de muren die tussen de twee werelden werden opgetrokken te slopen. Deze hebben in de praktijk vaak geleid tot een onwerkzame verkokering. Daarom moeten we de “silo’s” ombouwen tot “bruggen”.
De burger toont voor het afschermen van informatie overigens ook weinig begrip, ofschoon er uiteraard wél goede redenen bestaan om niet álle informatie met elkaar te delen.
- Het is bijvoorbeeld aan de burger niet uit te leggen dat een leerkracht wordt vervolgd voor zedenfeiten met minderjarigen maar ongestoord zijn beroep verder kan uitoefenen tot op het moment van de eventuele veroordeling;
- Het is aan de burger niet uit te leggen dat personen betrokken zijn in gerechtelijke dossiers van zware en georganiseerde criminaliteit, maar ongestoord van de overheid een vergunning kunnen krijgen om zich te vestigen;
- Het is aan de burger niet uit te leggen dat een crimineel wordt beschuldigd van fraude en oplichting, maar nog kan deelnemen aan overheidsopdrachten of met een onwetende lokale overheid contracten kan sluiten.
- De uitwisseling van gerechtelijke en bestuurlijke informatie
- Het beroepsgeheim en het geheim van het onderzoek
- Een beter gebruik van gerechtelijke data
- Doorstromen naar het gepaste sanctiemodel
Ik ben ervan overtuigd dat we met de nodige afspraken, met een aangepast reglementair en wetgevend kader én met de nodige middelen en hervormingen op het vlak van databeheer, een veel sterkere samenwerking kunnen ontwikkelen die tot meer veiligheid kan leiden.
Dit moet echter wel steeds gebeuren met respect voor elkaars finaliteit, bevoegdheden en specifieke rol.
Samenwerking betekent niet datmen elkaars bevoegdheden en opdrachten assimileert of zelfs gaat samenvoegen. Samenwerking betekent wel dat men elkaar vanuit de eigen opdracht aanvult en versterkt en dat informatie zoveel als mogelijk kan circuleren.
Een pleidooi voor doorgedreven samenwerking en complementariteit is dus geen pleidooi voor een verglijding van het gerechtelijke naar het bestuurlijke en vice versa. De procureur is de burgemeester niet en omgekeerd. Beiden hebben een eigen finaliteit en specialiteit en deze moeten behouden blijven.
We moeten integendeel de verhoudingen helder definiëren en deze zowel wetgevend als beleidsmatig trachten te vatten, in termen van complementariteit en subsidiariteit.
Het is ook die visie op bestuurlijke handhaving die met zoveel woorden werd neergeschreven in de nieuwe kadernota Integrale Veiligheid, die ik samen met collega Jambon vorig jaar heb voorgelegd aan een Interministeriële Conferentie.
Het transversale hoofdstuk inzake de bestuurlijke aanpak, ter bescherming van (lokale) besturen tegen georganiseerde criminaliteit, gaat uit van een versterkte samenwerking tussen de bestuurlijke en gerechtelijke actoren, waarbij bestaande knelpunten in de wet- en regelgeving worden weggewerkt en concrete ondersteuning op het terrein wordt voorzien.
Dit laatste moet zowel op operationeel vlak gebeuren, bijvoorbeeld door het analyseren van de situatie op het terreinen het opzetten van doelgerichte controleacties, als op juridisch-technisch vlak, bijv. door de nodige kennis en expertise binnen te brengen in de lokale besturen of ondersteuningspunten uit te bouwen.
Hoe we dit in de praktijk kunnen invullen en welke initiatieven noodzakelijk zijn, wil ik graag illustreren aan de hand van vier thema’s:
- Informatiehuishouding en uitwisseling van gerechtelijke en bestuurlijke informatie
- Beroepsgeheim en het geheim van het onderzoek
- Een beter gebruik van gerechtelijke data
- Doorstromen naar het gepaste sanctiemodel
Op heden wordt heel wat informatie van de gerechtelijke autoriteiten niet beschikbaar gesteld van de bestuurlijke overheden. Omgekeerd worden de gerechtelijke overheden soms onvoldoende gevoed met de noodzakelijke bestuurlijke informatie, die op lokaal niveau door bestuurlijke diensten en medewerkers worden ingezameld en bijgehouden.
Belangrijke hinderpalen om informatie uit te wisselen vormen daarbij het beroepsgeheim of de discretieplicht waar sommige diensten zich aan moeten houden; omgekeerd is er ook het geheim van het (straf)onderzoek, om te vermijden dat het vermoeden van onschuld ab initio geschonden wordt. Tenslotte zijn er ook de bepalingen die onze persoonsgegevens en ons recht op privacy moeten beschermen. Ik kom daar verder nog op terug.
Het uitwisselen van gevoelige informatie is dus verre van evident, maar is anderzijds wel noodzakelijk om op een evenwichtige manier aan veiligheidshandhaving te doen en onze fundamentele rechten en vrijheden te beschermen.
Dat is de paradox van de rechten en vrijheden: om een hoog niveau van vrijheid te kunnen genieten, moeten sommige vrijheden soms worden ingeperkt.
Zonder het evenwicht te verliezen op deze slappe koord, worden heel wat initiatieven genomen om bestuurlijke diensten toegang te verschaffen tot politiële en gerechtelijke informatie in functie van hun opdrachten.
Informatie-uitwisseling tussen de verschillende diensten is van kapitaal belang, maar helaas moet iedereen toegeven dat dit actueel nog steeds suboptimaal verloopt.
Eén van de belangrijke projecten waar ik mij dit jaar voor inzet, wordt de verdere uitbreiding van de toegang van bestuurlijke diensten tot de Algemene Nationale Gegevensbank. Zo zullen de parketten, de Veiligheid van de Staat, het Coördinatieorgaan voor de Dreigingsanalyse en de Cel voor financiële informatieverwerking nog vóór 2018 toegang verkrijgen tot de Algemene Nationale Gegevensbank.
Een dergelijke toegang werd dit jaar reeds gerealiseerd voor de Dienst Vreemdelingenzaken. Dat is noodzakelijk om de DVZ toe te laten correcte administratieve beslissingen te nemen over de toegang, het verblijf en de vestiging van vreemdelingen op ons grondgebied, rekening houdend met de politionele informatie.
Dit jaar nog zal Justitie een enorme inspanning leveren om de gerechtelijke informatie op geautomatiseerde en digitale wijze bij de politie te krijgen. De bestaande databank SIDIS SUITE, die actueel enkel informatie uit de gevangenissen bevat, zal daartoe worden uitgebreid en aldus alle informatie bevatten over alle personen die, in gelijk welke fase van het vooronderzoek of de strafuitvoering, in vrijheid werden gesteld mits het naleven van voorwaarden.
Dit systeem zal de politiediensten automatisch inlichten van alle voorwaarden en personen die deze moeten naleven.
De politiediensten zullen aldus rechtstreeks toegang hebben tot deze informatie en meteen het naleven en opvolgen van de voorwaarden door deze personen kunnen controleren. De actuele situatie, die overigens al bijna 100 jaar bestaat, waarbij de lokale politie deze informatie individueel, opzeer diverse wijze en niet systematisch verkrijgt en aldus veel problemen ondervindt bij het controleren van deze voorwaarden, zal daarmee tot het verleden behoren. De federale politie zal het legertje ambtenaren dat actueel wordt ingezet om deze beschikkingen, vonnissen en arresten te vatten in de ANG, voor andere taken kunnen inzetten.
Hiertoe wordt in de volgende weken wetgevend opgetreden. De technische ontwikkeling moet vóór het einde van 2017 worden afgerond.
Ook inzake de geïnformatiseerde informatiestroom van de politie naar het parket worden belangrijke stappen gezet. Daarbij denk ik aan het toezenden van het PV via elektronische weg aan de parketten en, in een latere fase, het project iPolice.
Zoals reeds gezegd, wordt een vlotte uitwisseling van bepaalde vertrouwelijke informatie tussen partners met een verschillende opdracht ook bemoeilijkt door het beroepsgeheim en het geheim van het onderzoek.
Ofschoon het beroepsgeheim niet absoluut is en in geval van een onmiddellijk dreigende noodsituatie kan worden doorbroken, is het voor bepaalde houders van geheimen vaak moeilijk in te schatten welke meldingen zij kunnen doen zonder de strafwet te schenden.
Veel beter zijn zij in staat om in te schatten welke geheimen zij naar proportionaliteit kunnen delen zonder hun vertrouwensrelatie ten aanzien van hun cliënt onnodig op het spel te zetten.
Ik heb daarom wetgevend initiatief genomen dat zal toelaten dat, binnen de context van een casusgebonden overleg, de deelnemers met elkaar hun geheimen kunnen delen, zelfs al hebben zij een verschillende opdracht en zelfs al hebben sommige deelnemers wel en andere geen strafrechtelijk gesanctioneerde geheimhoudingsplicht.
Het met elkaar delen van geheimen (en andere informatie) is voor vele soorten complexe problemen nodig, omdat een afgestemde aanpak, die zich dikwijls in verschillende schakels van de veiligheidsketen situeert, vaak de enige efficiënte weg is om tot een duurzame oplossing te komen.
Ik denk daarbij onder meer aan de family justice centers die rond de problematiek van intrafamiliaal geweld worden opgericht. Maar evenzeer zullen we binnen dat kader een wetgevende basis creëren voor de Lokale Integrale Veiligheidscellen die in vele gemeenten worden opgericht, en waar bijvoorbeeld maatschappelijke werkers zich op heden geremd voelen om informatie delen door hun beroepsgeheim.
Mijn wetsontwerp zal eerstdaags verder worden besproken in het parlement en zal een instrument aanreiken dat hieraan kan verhelpen, zonder een onevenredige aantasting van de geheimhoudingsplicht te omvatten.
Ook aan de kant van het Openbaar Ministerie zijn er initiatieven nodig om de infoflux te bevorderen. De wettelijke basis om inzage te geven in gerechtelijke dossiers of om bepaalde informatie over het ingestelde onderzoek te communiceren, bestaat, maar soms ontbreken nog te zeer de reflexen om proactief overheden op de hoogte te brengen of daartoe richtlijnen te geven.
Op het vlak van een geïntegreerd beheer van gerechtelijke data is er nog heel wat werk aan de winkel.
Dat proces verloopt traag, omdat het gepaard gaat met het grote project van de informatisering van Justitie en het inhalen van een historisch opgebouwde achterstand.
In het bijzonder denk ik daarbij aan het project om het geïnformatiseerde datasysteem van MACH verder uit te rollen, in eerste instantie naar alle correctionele parketten en rechtbanken van eerste aanleg, met inbegrip van de arbeidsauditoraten.
Dit proces zal toelaten heel wat werkprocessen die nu nog uitsluitend op papier gebeuren, via de digitale weg af te handelen.
Een andere actie betreft de inhaalbeweging die zich momenteel bij het centraal strafregister voltrekt. De prioriteit ligt hier nu op de aansluiting van de steden en gemeenten op het centraal strafregister, gelet op de nakende afschaffing van de lokale strafregisters. Dit zal overigens een enorme besparing opleveren voor de lokale besturen en brengt alle informatie samen op één centrale plaats. De steden en gemeenten zullen rechtstreeks het centraal strafregister als unieke bron voor de gerechtelijke antecedenten kunnen raadplegen en de nodige uittreksels voor hun burgers online kunnen genereren.
Want zoals u weet, zijn bepaalde uittreksels belangrijk in het kader van bestuurlijke procedures, zoals aanwervingen bij de overheid en deelnemen aan overheidsopdrachten of het verkrijgen van bepaalde vergunningen.
De toekomst ligt echter bij een beter en meer dynamisch gebruik van de beschikbare gerechtelijke gegevens, die we moeten kruisen met andere beschikbare data en open bronnen. Ter zake kunnen we heel wat leren van onze Nederlandse buren. Zo bevat het Nederlandse uittreksel van het strafregister, de zogenaamde ‘verklaring over het gedrag’, ook bepaalde informatie uit lopende strafonderzoeken en bestuurlijke antecedenten. Een dergelijk uittreksel belet aldus dat een wegens pedofilie in verdenking gestelde, in afwachting van een vonnis, alsnog een ‘blanco’ uittreksel kan krijgen en in een school aan de slag kan blijven. Of dat een haatprediker beroepshalve zou kunnen werken met jongeren in probleemwijken.
Sinds midden jaren ’90 bestaat in Nederland een Bureel voor integriteitsbeoordeling voor openbare besturen, kortweg ‘BIBOB’. Lokale besturen stellen immers dagdagelijks rechtshandelingen, waarmee zij onbewust en vooral ook ongewild criminele organisaties en actoren behulpzaam kunnen zijn. BIBOB verleent er, op basis van bestuurlijke én gerechtelijke informatie die het zelf bij de diensten gaat inwinnen, adviezen aan tal van bestuurlijke overheden die een overheidsbeslissing nemen in het kader van het afleveren van bepaalde vergunningen, bij het uitreiken van subsidies, enzovoort... Aldus wordt vermeden dat overheden rechtshandelingen stellen die de criminele sector rechtstreeks of onrechtstreeks ten goede komt.
Op termijn zullen we bij de FOD Justitie, uiteraard op maat van de Belgische wetgeving, eveneens een dergelijke integriteitsbeoordelingsdienst inrichten.
Bij gebrek aan een gestructureerde integriteitsbeoordeling door een gespecialiseerde actor, wordt in België momenteel veelal ingezet op uitwisseling van informatie en het toegang verlenen tot elkaars databanken, maar dit stuit op de grenzen van de confidentialiteit, de specifieke finaliteit waarmee gegevens in een databank worden opgeslagen en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
Daarenboven moeten de beoordelingen dus uitgevoerd worden door personeel die daartoe niet steedseen grondige expertise in huis heeft, wat wel vaker problemen stelt bij de interpretatie van bepaalde informatie, zeker wat betreft gerechtelijke informatie. Een dergelijke autoriteit is dus meer dan wenselijk, ze is noodzakelijk.
Tot slot toont de complementariteit tussen het bestuurlijke en het gerechtelijke zich ook in ons maatschappelijk sanctioneringsmodel.
Reeds in mijn eerste justitieplan, dat ik drie maanden na mijn aantreden als minister van Justitie heb gepresenteerd, stelde ik dat het strafrecht moest worden herleid tot zijnkerntaak en dat de penale bestraffing moest worden voorbehouden tot die gedragingen die strafwaardig zijn. Het strafrecht als een ultimum remedium in plaats van een algemene remedie tegen alle kwalen in de maatschappij.
Het strafrecht is immers reeds lang niet meer in staat om als enige normhandhavend apparaat een antwoord te bieden op alle bekommernissen van de mensen.
Er is meer en meer administratieve sanctionering in uiteenlopende domeinen, gaande van het beteugelen van lokale overlast en storend gedrag via gemeentelijke administratieve sancties tot en met de stelsels van sociale en fiscale administratieve sanctionering, het opleggen van beschermingsmaatregelen, het voeren van een regulerende beleid op het vlak van administratieve vergunningen, enz.
Ik ga hier niet dieper op in, maar ik ben van mening dat ook hier nog veel kansen liggen om tot een snelle en minstens even ontradende afhandeling van bepaalde vormen van delinquentie te komen als via het klassieke strafrecht dat vaak traag verloopt en (met recht en reden) rekening moet houden met checks and balances en dat we terdege moeten voorbehouden voor die criminaliteit waarvoor de strafdoelen vervuld zijn.
CONCLUSIE:
Het Belgische model is gestoeld op het onderscheid tussen gerechtelijke en bestuurlijke overheden, die elk een eigen finaliteit hebben.
Aan de verschillende bevoegdheden van de overheden kan niet geraakt worden, maar de onderlinge samenwerking kan wel aanzienlijk versterkt worden. Samenwerking start bij responsabilisering en wederzijds vertrouwen. De overheid moet de structuren ontwikkelen die samenwerking wettelijk mogelijk maken en faciliteren, en dit naar proportionaliteit en in een evenwichtige aanpak.
In eerste instantie gaat het dan om de informatiedoorstroming, het delen van informatie en het correcte gebruik daarvan. In tweede instantie om het aanwijzen van de meest geschikte overheid en het meest geschikte niveau om een bepaalde beslissing te nemen. De wijze waarop hierover wordt nagedacht is tijdsgebonden en evolutief. De opinie over het delen van gerechtelijke informatie of het toepassen van administratieve sancties, bijvoorbeeld, was 20 jaar geleden nauwelijks te vergelijken met de actuele toestand. Maar de silo’s, waar ik net van sprak, worden meer en meer communicerende vaten. En dat wordt in de volgende jaren nog verder uitgebouwd.
Ik dank U.